今年九月下旬，北京市生态环境局将几家非发电企业列为2022年全国碳排放权交易系统（national emissions trading scheme，简称“全国碳市场”）管理的“报告单位”，引发外界猜测。

不过，有关专家告诉中外对话，此次公告并不意味着其所涉的石化、化工、建材、钢铁、民航五个行业已经被纳入全国碳市场。

专家指出，此次公告表明北京市政府正在指导部分行业为未来碳市场扩容做准备。

中国的全国碳市场于2021年7月启动交易，目前仅纳入了发电行业，覆盖的碳排放量占全国碳排放总量的40%。在第一个履约期内，有超过2000家发电企业按规定对其此前两个年度的二氧化碳排放量进行申报并完成履约义务。

官方计划，今年全国碳市场将增加“两到三个”行业，并在2025年之前覆盖所有8个高排放行业，不过中国政府目前尚未公布实现上述计划的具体措施。相反，相关报道显示，扩容计划因一系列原因而“放缓”或者“推迟”。

通告

北京市生态环境局在9月27日发布的通知中公布了两份2022年度“纳入全国碳市场管理”的“排放单位”名录。

第一份名录包含14家来自发电行业的“重点排放单位”，另外一份名录则包含来自5个其他行业的8家“报告单位”。

最近，福建、浙江、吉林、天津、广东等省市的生态环境局也已经发布了类似的文件，但大多仅包括发电行业企业。

因此，有报道称，北京发布的这份通知标志着“首次将非发电行业纳入全国碳市场”——真若如此，这将是中国的全国碳排放权交易系统的一个突破。

不过，多位专家指出这五个行业并未纳入全国碳市场，且外界对北京市的通知存在误读。

常驻北京的碳市场分析师谭琭玥告诉中外对话，北京环境生态局的通知仅仅是在指示这八家企业报告它们2022年的排放数据。

身为全球金融市场数据和基础设施供应商路孚特（Refinitiv）高级碳分析师的谭琭玥表示，此次的动作表明，作为八个试点碳市场之一，北京对于未来预计将被纳入全国碳市场的行业“有更高的要求”。

2011年，中国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等七个省市开展了碳排放权交易试点。这是中国朝着建立全国碳市场迈出的第一步。2016年底，第八个试点区域碳市场在福建建立。全国碳市场推出后，所有八个区域试点仍在继续运行。

专注碳定价项目的新闻和情报网站碳脉搏（Carbon Pulse）董事兼创始人斯蒂安·瑞克雷夫（Stian Reklev）告诉中外对话，在中央政府将它们纳入全国碳市场之前，这八家企业“将不用承担任何履约义务”。

与被认定为“履约单位”的发电企业不同，这些“报告单位”不会获得二氧化碳排放的“配额”或者“许可”，即根据排放强度计算得出的排放特定量二氧化碳的权利。它们也不需要以任何方式在全国碳市场上交易碳排放权。

“这只是说它们需要报告二氧化碳年排放量，这是一个好主意，”瑞克雷夫指出。他补充说：“据我所知，除了北京之外，广东和福建也采取了这种方式。”

意义

尽管全国碳市场目前仅涵盖发电行业，但中央政府在2016年的一份文件中提出，计划在全国碳市场的“第一阶段”引入八个“重点”高排放行业。这八个行业是石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、电力和航空。

此后，这八个行业的企业一直在报送它们的碳排放量并接受年度核查；因此，总部位于柏林的气候、环境与发展智库阿德菲（adelphi）的高级经理陈志斌认为，北京方面的通知“是一个非常常规”的工作流程。

陈志斌表示，发电企业与其他企业的区别在于，自从中央政府去年给发电企业分配了排放配额以来，它们便一直受排放配额系统的约束，而其他行业企业只是被要求报送排放量。

在谭琭玥看来，北京的行动表明了它正在主动帮助某些企业为未来做准备。

谭琭玥指出，省级政府通常是在中央发布特定行业的配额计划之后才会开始行动，比如公布履约企业名单等。不过，“北京这次将程序反过来了，表明[北京市]采取主动，想给企业一些准备时间。”

谭琭玥指出，任何企业如果先前没有报送过排放数据，都需要经过一段时间的学习才能满足碳市场的履约义务。

但她也补充说，由于中国的全国碳市场采取的是自上而下的工作流程，且中央政府有着“明确的时间线”，“很难说”北京的动作是否会对全国市场产生影响，或产生何种影响。

大局

2021年1月中国的全国碳市场开始投入运行，七个月后其交易系统正式上线。

尽管该系统目前仅涵盖发电企业，但已经是全球最大的碳市场，覆盖了全球12%的二氧化碳排放。

根据中国政府数据，截至今年7月15日，即全国碳市场正式启动上线交易一周年以来，该系统共实现配额交易1.94亿吨，累计成交额近85亿元人民币（11.8亿美元）。

目前来看，所有被纳入系统的发电行业企业都履行了它们2019年和2020年度的报送和履约义务；2021年度的数据报送已经完成；并且省级政府正在指导地方企业开始收集和报送2022年度的排放数据。

中外对话此前刊发的一篇文章解释称，将其他高排放行业纳入全国碳排放权交易系统可以活跃市场交易，激励企业识别并实现更多高性价比的减排机会。

谭琭玥认为，碳市场是中国“一个重要的气候政策工具”，并且她还说碳市场将在中国的“双碳目标”下起到一个很重要的作用。

今年十月，中国共产党第二十次全国代表大会重申了气候承诺，尤其是总书记习近平对全党做出指示，要求“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度”。谭琭玥表示，这些指令不仅凸显出中国碳市场的重要，更呼吁推出更高的操作标准。

根据路孚特2022年的碳市场调查，无论是全国还是试点，中国的碳市场面临的最大挑战都是“基础市场数据不透明”。中国金融媒体《财经》也得出了同样的结论：该媒体五月刊发的一篇报道称“排放数据质量问题”造成其他高排放行业纳入全国碳市场的时间将推迟“一到两年”。

专家认为，另一大挑战是缺乏包括上位法在内的清晰的市场政策。

阿德菲的陈志斌补充说，全国碳市场所采用的事后交易机制限制了其发挥引导企业减排的作用。

陈志斌解释说，尽管2022年将近结束，但中央政府既未宣布将如何分配2021和2022年度发电企业的排放许可，也未明确其他行业是否会被纳入全国碳市场。（在中外对话与陈志斌的采访之后，中国生态环境部对其编制的《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》开始公开征求意见。 ）

“在欧盟的碳市场里，现在大家就已经知道2030年的分配方案会是怎么样，所以它就可以很有前瞻地指导企业去减排。但中国的碳市场现在做不到这一点，现在很难提前地去领导企业的减排行动和投资，”陈志斌指出。

他补充说：“因为是事后的交易，所以[中国这套系统]对市场的引导比较有限。”

不过，陈志斌也指出了中国在规划方面面临的困难。

“中国的碳排放现在还没有达峰，所以现在要是国家去下一个约束性、特别量化、特别死的指标去约束行业的发展，可能也会遇到挺大的阻力。在达峰之前怎样去设计一个量化的紧缩的碳市场，这个是全世界范围内都很难去解决的一个难题，”陈志斌解释说。

当被问到全国碳市场目前为止所取得的成就时，陈志斌谈到了交易系统从技术标准到软硬件的建立、碳定价机制的确定，以及企业在付费排放方面的意识提升。

“很多中国的电力集团都是国有的，这些国有集团基本上都已经成立了专门的碳资产的管理的部门或者公司。这是一个很大的进步，”陈志斌表示。