摘要

气候变暖是全球面临的共同挑战，中国积极应对气候变化，以实现碳达峰及碳中和的“双碳”目标。其中，重要的举措之一是打造世界最大的林业碳汇市场。为此，需要明确碳汇的法律地位，清晰界定碳汇交易的范围和对象；坚定碳汇交易的方向，不断完善碳排放权交易市场，重启CCER 自愿碳汇交易市场，打造中国碳交易标准体系；加大公共投资力度，探索不同区域、不同流域、不同部门之间的碳汇交易机制；鼓励企业利用数字信息技术，开展灵活多样的碳汇公益活动，采用PPP 等模式，探索政府和社会力量合作开展碳汇林业的新模式；按试点、整合、巩固、提高、完善五阶段推进；建立健全林业碳汇交易的评估、登记、监测、交易、监管五大机制；发挥林业碳汇交易在生态产品价值实现和乡村振兴战略中的作用。中国将为世界、特别是发展中国家提供绿色发展、绿色投资、绿色生态的新模式、新路径。

刘珉：国家林业和草原局经济发展研究中心研究员，清华大学国情研究院兼职研究员胡鞍钢（通讯作者）：清华大学国情研究院院长，国家治理与全球治理研究院首席专家，公共管理学院教授、博士生导师

原文载 |《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年4月

一、导言：中国森林增长及碳汇承诺

世界已经进入全球气候变化时代，气候变化成为人类发展面临的最大非传统安全挑战[1]。在《联合国气候变化框架公约》基础上，国际社会积极行动，纷纷作出减排承诺和自主贡献。自1860 年工业革命以来，大气中二氧化碳的浓度增加了30%，达到42 万年中的最高值。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的研究报告表明：从1860 年工业革命到2000 年，全球平均气温上升了0.4℃ -0.8℃ (1)，地球正在经历一场全球性气候变暖。气候变化的危害可能包括：海平面上升；冰川冻土加速融化；极端天气频现；威胁地球生物多样性，等等[2]。为应对全球气候变暖的威胁，1992 年6月，150 余个国家共同参与制定《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），设定2050 年全球温室气体排放减少50% 的目标；1997 年12 月，相关国家一致通过《京都议定书》作为《公约》的补充条款，成为具体的实施纲领(1)。2015 年，196 个缔约方通过《巴黎协定》，其目标是21 世纪末控制全球平均气温（较工业化前水平）升温幅度在2℃以内，最好控制在1.5℃以内(2)。联合国环境规划署（UNEP）称：即使考虑各国已提交的气候承诺，到21 世纪末全球气温上升幅度还是会达到3.2℃，而要实现1.5 度温控目标，在2020-2030 年间，全球碳排放每年需减少7.6%(3)，全球的整体减排力度至少在现有水平上提升5 倍(4)。为应对全球气温上升，各国纷纷承诺“碳中和”目标并确定达成年份(5)。

中国积极应对气候变化，基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求。新发展阶段对生态文明建设提出了更高要求，必须大力推动绿色发展，努力引领世界发展潮流(6)。中国不能再走过去西方发达国家生活高消费、资源高消耗、污染高排放的老路，而要走生活适度消费、资源低消耗、污染低排放的新型绿色现代化道路[3]。2015 年11 月，习近平主席在巴黎气候变化大会上指出：中国在“国家自主贡献”中提出，将于2030 年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现；2030 年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20% 左右，森林蓄积量比2005 年增加45 亿立方米左右(7)。这是中国对2030年森林增长及碳汇的国际承诺。根据第七次、第八次、第九次全国森林资源清查数据显示，我国的森林蓄积量从2004 年的137.21 亿立方米上升至2018年的175.60 亿立方米，增加了38.39 亿立方米，在10 年间完成到2030 年达到85.3% 的预期目标，其中，森林累积吸收二氧化碳总量从251.09 亿吨上升至321.35 亿吨，净增加70.26 亿吨，完成同期183.0% 的预期目标，超过中国“国家自主贡献”。

2020 年9 月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上指出，应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，中国将提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和(8)。在2020 年12 月气候雄心峰会上，习近平主席再次强调我国碳达峰及碳中和的“双碳”目标，并进一步宣布：到2030 年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005 年下降65% 以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25% 左右，森林蓄积量将比2005 年增加60 亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12 亿千瓦以上(1)。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，到2025 年，森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180 亿立方米；到2030 年，森林覆盖率达到25% 左右，森林蓄积量达到190 亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降(2)。笔者预计，2030 年全国森林覆盖率将达到25%，全国森林蓄积量将达到208.9 亿立方米，比2005 年（137.2 亿立方米）增加71.7 亿立方米，全国森林碳汇量将从2005 年的251.1 亿吨二氧化碳增加至2030 年的382.3 亿吨二氧化碳，净增加131.2 亿吨二氧化碳当量[4]。这意味着中国将再次提前实现森林蓄积量及森林碳汇量的国际承诺，成为世界最大新增森林蓄积量及碳汇量的国家。

应对气候变化，建设生态文明，林业既是难点，也是重点[5]。林业在增汇减排方面具有的四大功能决定了林业在适应和应对气候变化中具有特殊作用。为了减少大气中二氧化碳存量，实现“双碳”目标，可以采取两钟途径：一是节能减排(3)；二是增加碳汇(4)。减排是主要手段，增汇是辅助措施，二者相辅相成，互为促进。林业碳汇是最常见和最有效的碳汇形式之一，通常指通过植树造林等措施，吸收二氧化碳，减少温室气体在大气中浓度的过程、活动与机制。森林碳汇的固碳形式主要包括树木固碳、林下植物与腐殖质固碳以及林产品固碳（ 见图1）。林业在应对气候变化中的特殊作用主要体现在两方面：一是森林植物通过光合作用吸收二氧化碳，释放氧气，把大气中的二氧化碳吸收固定在森林植被和土壤中，具有重要的碳汇功能(5)；二是毁林和森林退化，导致大部分贮存在森林和土壤中的有机碳逐步分解释放到大气中，成为大气中二氧化碳的重要来源(1)。林业碳汇增加，主要通过造林、 再造林、森林经营实现；林业碳汇减少，主要原因是森林采伐、森林病虫害、火灾、极端天气，等等。发挥林业的增汇减排功能，关键要增强林业的吸收功能(2)、存储功能(3)、替代功能(4)、适应功能(5)。正是由于森林在适应和应对气候变化中的特殊功能，所以森林资源的变化才引发全球前所未有的关注。正因如此，通过森林间接实现减排已成为国际社会的通行做法[6]。

二、中国为何打造世界最大林业碳汇市场

中国应对全球气候变化，作出发展绿色经济、发展绿色产业、投资绿色能源、促进绿色消费等一系列举措，大大提高经济增长质量和社会福利，实现经济发展与环境保护、生态安全、适应气候变化的“多赢”[7]。打造世界最大林业碳汇市场，是响应国家重大战略、重大决策、重大目标，顺应绿色发展、建设生态文明、打造美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化需要，也是全面营造双循环新发展格局，在国际谈判中积极有为、争取主动权和话语权，应对当前能源危机、供应链危机等国际问题，解决碳交易市场不完善等国内问题的需要。

（一）弥补林业生态建设资金缺乏

中国森林占有面积创造了世界奇迹，国土绿化取得了重大成就，人工林为世界绿色发展作出巨大贡献，其附加值却没有得到充分的认可和补偿，进一步推进国土绿化存在障碍。主要体现在：当前可造林地条件差，造林地成本高，林业重点生态工程投资标准低，地方资金配套难，绿色金融支持和政策性银行贷款不到位，难以满足实际需求；天然林保护、公益林管护、森林防火和病虫害防治面积大、任务重、事情急，正常的森林经营需要大规模的森林抚育，科学的森林管护需要对重点地区进行监测和巡护，财政补助资金标准低，与目标要求差距大；习近平总书记对林业部门提出的“四个着力”(6) 意义重大，需要进一步贯彻落实，但目前仍存在森林质量提升工程没有专项资金支持，国土绿化、森林城市和国家公园建设面临资金瓶颈等问题；天保工程能否延期使保护更长久，退耕工程后劲不足返耕压力大，三北防护林工程、长防工程、京津风沙源治理工程、平原绿化工程、国家储备林工程与国家“双重”规划(7) 对接后，短期内能否正常开展和延续存在不确定性。这就需要通过林业碳汇市场筹措林业建设资金，取之于林业，用之于林业，形成“林业投资—林业增长—碳汇增加—碳汇交易—林业投资”良性的可持续循环。

（二）响应国家重大战略、重大决策、重大目标

实现“ 双碳” 目标， 林业是重要补充。第二十六届联合国气候变化大会通过的《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动。林业在应对气候变化中具有特殊功能，在我国实现“双碳”目标的进程中，增加森林蓄积量是重要的措施之一；林业是实现“人与自然和谐共生的现代化”的重要载体。森林是陆地自然生态系统的主体，是重要的生态安全屏障。中国现代化必须选择“人与自然和谐共生的现代化”，即绿色现代化：包括生态环境根本好转，生态安全屏障更加牢固，美丽中国建设目标基本实现。林业是实现生物多样性目标的重要基础。森林是生物的重要栖息地和生物多样性最富集的区域。在2021 年10 月召开的联合国生物多样性大会上，中国宣布正式设立5 个国家公园，大会通过《昆明宣言》，承诺：确保制定、通过和实施一个有效的“2020 年后全球生物多样性框架”，扭转当前生物多样性丧失趋势，并确保最迟在2030 年使生物多样性走上恢复之路。为世界特别是发展中国家实现“双碳”目标、创新绿色现代化、保护生物多样性提供了可借鉴的中国实践、中国经验、中国样板。

（三）制定碳汇交易国际标准，在气候变化谈判中争取主动权

气候变化是人类面临的共同挑战和国际治理体系的重大议题。建立碳市场、增加碳汇供给是应对气候变化的重要手段。按照强制与否，碳市场可分为管制性市场和自愿性市场；按照国际公约履约参与与否，可分为京都市场和非京都市场；按照交易内容，可分为基于项目的交易市场和基于配额的交易市场（见表1）。国际碳市场主要在京都三机制（联合实施（J1）、清洁发展机制（CDM）、国际排放权交易（IET））基础上建立的，其中，清洁发展机制(1) 为林业碳汇交易作出了具体规定。此外，还有一些国家、区域和地方层面的林业碳汇市场。目前，国际林业碳汇市场主要由欧美等发达国家控制，碳汇认证不统一、碳汇价格波动大。近期，欧盟通过的“碳边境调节机制”原则性框架议案对我国有关碳产品和碳政策产生了一定影响，需要引起高度重视。如何消除与碳有关的绿色贸易壁垒，围绕气候等环境问题探索和加强中欧绿色合作，缓解西方国家对我国温室气体排放的指责和压力。发展林业碳汇，积极参与制定碳汇交易国际标准，在气候变化谈判中争取更多的话语权和主动权至关重要[8]。

（四）应对当前能源危机、供应链危机等突发经济问题

面对资源短缺、疫情蔓延带来的危机，推行以自然为基础的解决方案，能够发挥一定的缓冲作用，在某种程度上可以有效应对绿色低碳转型衍生的经济、金融、社会风险(1)。通过自愿碳汇市场的再启动，提高碳汇以抵消碳排放的比例限额，让碳汇以相对较低的价格入市交易，作为碳配额交易的重要补充，可以在当前形势下减轻电力能源企业的排放压力，合理调动产能，增加能源供给。此外，从长远的角度看，碳汇市场的兴起可以以物质资本，即固定资产投资换取生态资本（指森林存量和增长量、生态功能，包括碳汇功能）和自然资本（指木质林产品和非木质林产品、自然功能），有助于国民财富（包括生态财富和自然财富）的积累和提质，实现可持续发展；短期内可以增加绿色投资，促进国内绿色消费，带动国内循环，助力国际循环。

（五）解决碳交易市场不完善等碳交易存在的诸多问题

碳市场绝大部分产品来自能源工业、能源分配、能源需求、制造业、化工行业、建筑行业、交通运输业、矿产品、金属生产等15 个专业领域的减排项目。碳汇市场是碳市场的重要组成部分，林业碳汇市场是碳汇市场的重要内容之一[9]。目前，在国内外已有一些碳交易项目，形成了一批碳交易市场，有力地推动了碳汇价值的实现和价格机制的形成。然而，这些项目和市场还存在总体规模较小、运作不规范、缺乏统一标准、各个市场难以对接、碳汇法律认定不同、碳汇价格不稳定、碳汇交易形式单一等问题，需要进一步发展和完善。

打造世界最大的林业碳汇市场是中国应对气候变化的重大举措，已经具备充分的条件，也是“水到渠成”的重大制度创新。

三、中国能否打造世界最大林业碳汇市场

应对全球气候变化问题是一项全球性公共产品，中国应对全球气候变化具有政治、经济、技术和国际合作四大可行性[10]。同样，中国打造世界最大林业碳汇市场，具备资源、共识、进展、实践、多元五种可行性。绿色低碳循环发展，既是中国经济转型发展的根本方向，也是国内外发展的大趋势[11]。通过发展碳汇应对气候变化，国际社会和国内各界已经达成共识，国际几大环境公约都与碳汇问题密切相关。我国发展不平衡、不充分，体现之一就是生态危机凸显，生态问题突出，生态产品短缺，不能满足我国人民日益增长的美好生活需要，是我国当前的主要矛盾之一。针对碳市场和碳汇交易，中国森林资源基础丰富、国际国内达成共识、进展顺利，并且积累了实践经验，形成了多措并举的良好格局。因此，打造世界最大林业碳汇市场，具有可行性、可信性。

（一）资源基础丰富

森林是陆地生态系统最大的碳储库。全球森林资源评估（2020）结果显示：截至2020 年，世界森林面积40.6 亿公顷，占地球总面积的31%，全球森林碳储量6620 亿吨（活生物质占44%，土壤有机质占45%，其他物质在落叶层和枯死木中）。全国第九次森林清查结果显示：我国活立木总蓄积量185.05 亿立方米，其中，森林蓄积量170.58 亿立方米。每公顷森林蓄积量和年均生长量分别为94.83立方米和4.73 立方米，单位面积蓄积量不到世界平均水平的70%。据研究推测：经过科学抚育，每公顷森林蓄积量可增加20%-40%，年均生长量可达7 立方米。截至目前，我国人工林保存面积7954.28万公顷，但仍有宜林地4997.79 万公顷可供利用，占林地面积的15.44%，发展森林碳汇潜力巨大。未来可适当增加落叶阔叶林造林面积，加强抚育管理，以增强森林碳汇功能，促使森林资源持续发展[12]。以全国森林资源清查数据（1994-1998 年和1999-2003 年）为基础，采用国际通行的BEF 函数法计算林分生物量，研究结果表明，中国人工林的生物量碳库持续增加，中国森林碳汇可以抵消同期化石燃料二氧化碳排放量的12.4%-17.7%。由于现阶段中国森林具有林龄小、平均碳密度低和人工林面积大的特点，在自然生长状况下，到 2050 年，与 1999-2003 年相比，中国现有森林生物量碳库将增加到 102.3 亿吨碳当量， 自然生长碳汇量将增加 43.7 亿吨，新造森林将增加碳汇 28.6 亿吨，中国现有森林与新造森林的生物量碳汇合计增加 72.3 亿吨碳当量，平均年碳汇量为 1.4 亿吨 / 年 [13] [14]。预计到 2030 年和 2060年，中国森林植被的年固碳潜力分别可达 1.69 亿吨 / 年和 1.48 亿吨 / 年左右的水平 [15]，未来中国森林生物量增汇潜力巨大。

（二）国际国内共识

一是国际共识：缓解和应对气候变化是当前国际社会的最大共识。为了遏制全球生态环境恶化不断加剧的趋势，国际公约与相关规则越来越支持绿色经济议题。除《联合国气候变化框架公约》外，《联合国防治荒漠化公约》、《湿地公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》和《国际森林文书》等都与碳汇问题密切相关。积极响应联合国可持续发展目标，履行相关国际公约，进一步推动碳汇市场发展，解决环境与气候问题，必然会赢得更多国际支持。

二是国内共识：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，我国人口占世界人口的18%，森林面积却只有世界森林面积的5%，生态差距是中国和发达国家之间的最大差距，生态资本是中国最稀缺的资本，生态危机是中国最突出的危机，生态问题依然是中国可持续发展最突出的问题之一，生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一[4]。

（三）国际国内进展

一是国际进展。1997 年，《京都议定书》首次提及“碳汇”一词，要求发达国家缔约方提出减排目标和措施，支持通过“造林(1)、再造林(2)、森林可持续经营管理”增加碳汇(3)。2001 年，《联合国气候变化框架公约》第六次缔约方会议续会和第七次缔约方会议，分别通过《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》，提出土地、土地利用变化和林业（LULUCF）活动对气候变化的影响(4)，允许发达国家通过开展造林、再造林行动，将吸收的碳汇量用于抵消一部分工业活动排放的二氧化碳。2007 年，《巴厘行动计划》把减少毁林和林地退化（REDD）纳入林业碳汇项目范畴(5)。2009 年，《哥本哈根协议》要求必须通过建立激励政策和机制，促使发展中国家尽快采取行动减少排放和增加碳汇，包括减少发展中国家毁林、森林退化，以及保护森林、可持续森林经营。2010 年，《坎昆协议》明确，要对经过核算的森林管理活动产生的碳汇用于抵消工业、能源排放的总量设定上限。2013 年，华沙气候大会通过采纳REDD+ 行动(6)，明确可以为发展中国家采取REDD+ 行动提供激励机制，包括实施减少毁林排放、减少森林退化排放、保护森林碳储量、森林可持续经营、提高森林碳储量等5 项具体行动。2015 年，巴黎气候大会达成的《巴黎协定》单设森林相关条款，确定了2020 年后全球共同应对气候变化的框架性安排，特别是从2018 年开始，对各国提出的目标进展情况进行预评估[6][16]。

二是国内进展：为积极应对气候变化，林草系统服务大局，配合国家战略部署，积极主动开展工作。第一，出台相关文件，包括应对气候变化林业行动计划、林业应对气候变化“十三五”行动要点、林业适应气候变化行动方案（2016-2020 年）等，并且正在制定“十四五”及到2030 年的行动方案。第二，参照《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，出台《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》，支持碳交易市场的试运作，推进林业碳汇自愿交易(7)。第三，进行相关国际合作。开展清洁发展机制（CDM）碳汇项目，按照《清洁发展机制项目运行管理办法》、《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》要求，指导内蒙古、四川、云南、安徽、广西、山西、河北等省区开展林业碳汇项目，批准一些非政府组织（NGO）与地方合作建立林业碳汇试点；推动发展中国家减少毁林与森林退化减排行动（REDD+）。

（四）市场实践经验

一是国际实践。2006 年，美国加州通过《全球气候变暖解决方案法案》，将2020 年加州减排目标法律化，推动构建加州碳市场[17]；英属哥伦比亚省（下称BC 省）省政府控股、从事碳权交易的国有企业PCT，其主要业务是提供基于BC 省内的碳权项目交易平台，旨在帮助本省各类客户实现碳减排目标，并促进低碳产业的发展[18]；新西兰将森林碳汇优先纳入国家碳交易体系，政府对企业免费发放排放配额，企业可通过改进技术切实减少排放，或者增加对排放配额的购买，既可购买其他企业多余的配额，也可购买森林碳汇，而且对参与交易的森林碳汇不设上限，只要符合条件的森林均可获得相应的碳汇信用指标用于交易[19]。

二是国内实践。我国当前的林业碳汇交易基本属于项目层面的交易，项目类型主要有3 种：一是《京都议定书》清洁发展机制（CDM）下的林业碳汇项目；二是中国核证减排机制（CCER）下的林业碳汇项目，包括北京林业核证减排量项目（BCER）、福建林业核证减排量项目（FFCER）和省级林业普惠制核证减排量项目（PHCER），等等；三是其他自愿类项目，包括林业自愿碳减排标准（VCS）项目、非省级林业PHCER 项目、贵州单株碳汇扶贫项目，等等[20]。此外，中国绿化基金会、中国绿色碳汇基金会，以造林增加碳汇、保护森林减少碳排放等为目标开展相关碳汇项目业务(1)。

（五）多种措施并举

打造碳汇市场，关键是培育市场需求，激发市场供给，通过资金投入克服森林碳汇提供公共服务存在的外部性问题，形成合理的价格机制，实现碳汇供需平衡。研究表明：企业森林碳汇需求主要受内部特征因素、外部动力因素和市场机制三大因素影响；社会公众需求主要受个人特征因素、主观意识因素和外部条件因素三大因素影响[21]。生态环境问题的本质是高于自然资源恢复能力进行资源开发，造成耗竭、危及人类生活可持续发展。生态环境产品（服务）具有一定的公共物品特性，根据经济学理论，解决公共物品外部性的应对手段包括制定配额、征收庇古税、明晰产权促进产权交易、生态补偿，等等。但长期以来，以市场为主的经济手段的执行效果和推行进度并不理想，资源环境税改革、区域补偿、流域补偿等大多处于试点阶段，碳配额全国交易市场也刚刚启动(2)。我国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，这意味着我国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，无疑需要付出艰苦卓绝的努力(3)。推动碳汇市场发展，国内各个层面正在不断创新，并显示出巨大的活力和潜力。绿色金融方兴未艾，各种创新形式不断推出，商业银行和企业发行的气候债券、绿色基金等层出不穷；政府、政策性银行也在主动引导，积极推动绿色金融作为财政支持生态文明和美丽中国建设的重要补充；个人（企业、社会）层面：目前，个人、企业和社会层面对生态建设的积极性很高，仅蚂蚁森林平台的企业捐助就高达十几亿元，用于支持植树造林。当前，义务植树的形式不断创新，义务植树尽责形式不断丰富拓展，各级各类义务植树基地体系逐步完善，“互联网+ 全民义务植树”持续推开，“云端植树”、“码上尽责”让广大公众足不出户就能履行植树义务。当前，全民义务植树网年访问量突破2400 万人次，网络捐资企、事业单位达数百家(1)。

四、中国打造世界最大林业碳汇市场政策建议

全球气候变化诱发的绿色变革、绿色创新和绿色发展，对中国而言既是挑战也是机遇[22]。减少温室气体排放与发展低碳经济对中国而言将是一个巨大的机会[23]。要发挥制度优势，采用集中与分散相结合、强制与自愿相结合、市场手段与政府管制相结合的方式，在温室气体排放部门（例如，国有温室气体排放企业）和碳汇部门（林业部门）之间设计一种合理的碳交易模式，由林业部门作为（碳汇）卖方，排放企业作为（碳汇）买方，进行体制内部双边或多边交易，形成由政府主导的，市场体系外的“小循环”，作为碳交易市场的补充和辅助手段，这是转移支付的另一种形式。对碳汇供给部门而言，可以产生激励作用；对排放企业而言，可以产生约束作用。并且能够使交易成本最小化，促进生态产品的价值实现，打通“两山论”的实现路径，有利于“双碳”目标的实现。为此，本文提出打造世界最大林业碳汇市场的八项政策建议。

（一）明确碳汇的法律地位，清晰界定碳汇交易的范围和对象

林业碳汇是新兴事物，它的产权、属性和法律地位一直倍受争议，尚未形成统一的界定和规范。从产权上讲，它不具有实物形态，是依托于林木载体的一种无形资产；从属性上讲，它具有稀缺性、公共物品性、外部性等特征；从法律上讲，林业碳汇是一种凝结人类劳动的天然孳息，具有准物权的性质。《中华人民共和国物权法》规定：天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得；当事人另有约定的，按照约定(2)。

在我国，林业碳汇项目可明确纳入CCER 参与碳交易(3)。当前，林业碳汇交易存在的首要问题，是全国尚无一部专门规定林业碳汇交易的法律法规，仅依靠《清洁发展机制项目运行管理办法》、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、《碳排放权交易管理暂行办法》等几项部门规章指导和规范全国林业碳汇交易，存在系统性、权威性、技术性、可操作性不足等问题。

需要进一步立法明确碳汇的法律地位，处理好碳汇的计量与认定问题，碳汇所有权及其与林木产权的关系，碳汇交易的主体与客体及其关系，碳汇交易自愿市场的准入与退出机制，碳汇配额市场与项目市场的关系，碳汇国内市场与国际市场的关系，碳汇金融及其衍生品的规范应用，等等。

（二）坚定碳汇交易方向，不断完善碳排放权交易市场，重启CCER 自愿碳汇交易市场，打造中国碳交易标准体系

从国际碳汇交易市场(4) 的需求视角看，全球主要碳交易平台市场由需求国建立，欧洲是一级市场的推动者，美国是二级市场的最大“庄家”。从供给视角看，中国曾是CDM 项目的最大供应商，但面临的挑战越来越多，一方面，CDM 项目存在项目周期滞后低效、申请与评估的程序过于复杂、交易成本高等问题，随着《京都议定书》第一承诺期的结束，此机制处于萎缩或停滞状态；另一方面，面临印度和巴西的竞争以及欧美国家的绿色贸易壁垒[24]，国内碳汇交易市场中的几家环境交易所的碳汇交易（CCER）试点工作已于2017 年暂停。2021 年，全国碳市场的启动，主要以电力行业的配额交易为主，虽然《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》等规定国家鼓励企业、事业单位在我国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代，重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴，但实际上此项工作尚未完全对接。

从哥本哈根气候大会到《巴黎协定》，减排承诺由强制性机制变为自愿性机制，气候变化谈判的原则已经发生变化。重视林业碳汇作用、推进碳汇交易工作，可以实现生态和经济的双赢。CDM 项目只是诸多交易机制的一种，虽然现阶段在项目交易中具有权威性的标准，但各国间真正的标准竞争在各自市场成熟稳定后才会逐渐展开，提出中国的标准体系是关键[24]。笔者建议在国内（配额）强制碳市场进入稳定期后，尽快重启CCER 自愿碳汇交易市场，创新交易机制，及早建立中国自己的碳交易标准体系。同时，将林业碳汇交易机制与集体林权制度改革[25]、森林采伐制度改革有机结合，协同推进(1)。

根据绿色发展的愿景目标，结合碳汇市场交易的实际情况，必要时可以突破CCER5% 的上限，政府也可以使用CDM 基金或设立新的碳中和基金直接参与碳市场交易，或者发行碳债券、购买碳证以托市，防止碳价下跌。同时，积极鼓励更多的自愿减排，打通绿水青山就是金山银山的实现路径。

（三）以碳汇交易为载体，加大公共投资力度，探索不同区域、不同流域、不同部门之间的生态补偿机制

加大公共投资力度。在生态文明公共产品提供上，要明确政府“看得见的手”的责任与义务，由政府购买绿色产品与服务，通过充分的绿色投资加速资本置换，积累绿色资本。过去10 余年的森林建设，正是在国家投资的支持下，才实现森林资源由赤字转向盈余，且“量”与“质”双增的良好局面[26]。加大公共投资力度，由政府引导市场和社会力量支持碳汇交易，一方面，可以增加生态碳汇林工程或在森林质量精准提升工程中，强调碳汇功能；另一方面，可以通过政府补助、补贴等形式，或者发行绿色碳汇国债、支持政策性银行开展与碳汇有关的业务，扶持相关项目，从而引导和带动社会投资，形成政府引导、市场为主、社会参与、多元投入的良好局面。

探索区域间的碳汇交易：碳汇交易制度既是碳排放的一种负向调节手段，也是生态补偿的一种特有形式。生态受益区在享受生态效益的同时， 用部分“额外”经济效益弥补生态效益“成本”， 对生态保护区进行补偿，用碳汇吸收能力平衡成本收益，符合国家绿色发展理念和共同富裕目标。可以利用我国区域间生态资源的差异，通过有效的交换形式，形成合理的交易价格，打造“谁污染、谁付费，谁收益、谁补偿，谁付出、谁受益”的合作机制和协作模式，使生态服务从无偿走向有偿。特别是以发挥森林生态效益和社会效益为主的生态公益林，其本身不产生直接经济效益，导致供给严重不足。建立区域碳汇交易机制， 把生态公益林的生态效益推向市场，由市场以碳汇交易形式确定生态效益的价值大小，实施生态补偿机制，可以弥补国家财政拨款不足，保证公益林建设的可持续性。

探索流域间的碳汇交易。我国主要流域的上游生态区域，相当一部分是山区，如果上游地区以自然资源（森林、矿产资源等）开发利用为经济增长点， 就会导致生态退化、环境恶化加剧[27]。例如，长江、黄河的上游地区天然防护林历史上曾经遭受砍伐、破坏严重，造成大面积水土流失，引发山洪、泥石流等灾害， 给人民带来生命和财产损失。其主要原因是上游地区缺乏资金和生态保护激励机制。如果生态服务功能的获益区域能以流域碳汇交易的形式对生态脆弱区进行足够的生态补偿，那么，流域上下游就能建立互惠的环境保护合作机制，提高区域整体环境质量和可持续发展的能力，有利于经济与生态环境协调发展[28]。

探索部门间的碳汇交易。“高投入、高消耗、高排放、低效率”的发展方式不符合可持续发展的需要。一方面，要通过淘汰落后产能，大力推进节能减排，积极发展水能、风能、太阳能等新能源和可再生能源，优化能源结构，降低对煤炭等不可再生资源的依赖，推动产业结构的优化升级；另一方面，要继续做好植树造林、退耕还草、轮牧休牧等生态环境保护工作，增加森林、草原、湿地的面积，扩大碳汇。树立环境友好型社会的理念，在污染排放部门和碳汇增汇部门之间建立有效的合作机制和协作模式，推动循环经济、绿色经济、低碳经济[29]。

（四）坚持《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则，认真履行《巴黎协定》相关承诺，积极应对美欧碳关税，采取反制措施，打破绿色壁垒

发达国家纷纷实行碳税政策，威胁发展中国家的出口贸易。美欧发达国家欲将应对气候变化与国际贸易挂钩，实施碳关税，通过世界经济贸易的传导机制，给尚未承担减排义务的发展中国家施加压力，这将改变国际贸易竞争格局，使发展中国家出口商品的比较优势下降甚至发生逆转，对发展中国家出口贸易和经济发展构成严峻挑战(1)。

从环境国际公约的制定过程看，中国是《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和《巴黎协定》的主要参与者、推动者，并始终如一地遵守和履行相关气候治理的承诺与义务，这也是我国对全球应对气候变化所作的贡献。中国2020-2060 年二氧化碳排放路径（CAEP-CP 1.1）研究认为，中国的二氧化碳排放量在2027 年左右达峰，二氧化碳排放峰值为106 亿吨，达峰后经历5-7 年平台期，2030 年二氧化碳排放量为105 亿吨，其空间格局（50km）在2030 年和IPCC 排放情景基本一致，但是在2060 年差异较为显著，这是因为中国2060 年碳中和的目标，相比IPCC 情景碳减排力度更强[30]。作为发展中国家，中国发展不平衡不充分的问题依然突出，虽然清楚完成目标需要付出极其艰苦的努力，却依然作出坚定承诺，体现了中国脚踏实地落实《巴黎协定》的大国责任担当。一方面，我国要与其他发展中国家一道，遵循《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家承担历史责任；另一方面，我国还要基于自身可持续发展的需要，主动实施“节能减排增汇”战略，变压力为动力，推动我国的产业转型升级和可持续发展[31]。

2021 年3 月10 日，欧洲议会正式通过“碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）”原则性框架议案(2)，这项措施是欧盟根据自身经济利益出台的单边主义措施，与现行的联合国气候变化框架公约、世界贸易组织的规则冲突。如果欧盟坚持对中国高碳产品征收关税，为了打破绿色贸易壁垒，中国可以提前在中国国内进行碳边境调节，在出口环节先对“两高一资”产品（高污染、高能耗、资源性产品）征收关税。同时，按照国际规则，将诉求诉诸世界贸易组织，并保留进一步对等的反制措施。事实上，在决定征收碳税、实施碳边境调节问题上，欧盟尚未意识到中国已经实施更为严格的高碳产品出口。中国自2007年开始就对“两高一资”产品征收出口环节的环境关税。中国绿色发展、高质量发展、生态文明建设等重大决策，目的就是淘汰一些高碳产业，发展低碳产业，这是未来中国的目标，也是中国为美丽地球作出的贡献。

（五）鼓励企业利用数字信息技术，开展灵活多样的碳汇公益活动，采用PPP 等模式，探索政府和社会力量合作开展碳汇林业的新模式

互联网技术在节能减排和控制温室气体方面具有重要作用。目前，碳汇的交易模式主要针对有排放需求的企业。随着移动互联网的发展，在共享概念的指引下，如果碳汇交易下沉到个人，必将促发巨大的碳汇交易需求。如果个人碳汇交易得以实现，蕴藏的流量不可估量。简单而言，即建立个人碳账户，通过互联网连接方式让个人的碳减排行为可衡量、可累计，然后将个人累积的碳减排量放至碳市场、甚至到国际市场进行交易。个人获得经济收益的同时，还可将所获收益进行捐赠，或用以支付植树造林的费用，最终实现个人绿色出行的碳减排收益与扶贫、环保的完美结合[32](1)。

在我国碳汇林业发展进程中，林业企业、集体或林农都面临投入成本过高、沉没成本过大、资金链易于断裂等风险。鉴于林业碳汇兼具公益效益与经济效益的双重属性，融入社会资本的PPP 模式将是助力林业碳汇融资机制形成的有效运作模式，有助于林业现代化发展与林农、林业企业的风险防范、增产增收。碳汇项目以绿色发展为基础，大力发展绿色金融，探索PPP+ 担保、PPP+ 信托+ 基金、PPP+ 绿色证券、PPP+ 再保险等形式，有助于“双碳”目标的实现[33]。

（六）分阶段逐步推进：试点、整合、巩固、提高、完善

中国要实现2030 年前碳达峰、2060 年碳中和的目标，必须建立倒逼机制[34]。科学碳交易体系的建立，是一项庞大的系统工程，需要在顶层设计之后，不断地通过实践调整进行完善。建立系统、稳定、完整的中国碳汇交易市场，至少需要经历五个连续的发展阶段。

试点先行阶段。我国已经开启全国碳排放权交易市场，主要是碳排放配额交易，配额由生态环境部组织设定并免费分配。目前，启动的全国碳交易市场纳入交易主体范围的仅为电力行业，建议在2022 年底前重新启动国家核证自愿减排量（CCER）交易，并纳入全国碳排放权交易市场，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%，CCER 的单位碳信用可以低于节能减排的单位成本。

整合过渡阶段。扩大排放配额限定及交易主体至八大行业（电力、钢铁、石化、化工、建材、有色、造纸、航空），缩减碳排放免费配额，提高碳信用的稀缺性。建议在2023 年年底前实施上述操作，并在其他行业开展自愿减排配额交易试点，将重点排放单位CCER 购买碳信用的比例最多提高到10%。为防止价格波动扰乱市场，开发期货市场和二级市场。

巩固发展阶段。继续扩大总量控制的排放主体，将配额及交易范围延伸至上述15 个专业领域，继续缩减免费配额，开展草原(2)、湿地碳汇交易试点。到2025 年年底前，打通连通机制，将强制减排配额市场、自愿减排配额市场、项目减排市场融为一体，实现市场之间的互认和可交易，并进一步提高CCER 交易标准，促进碳汇行业高质量发展[35]。

逐步提高阶段。针对所有行业全面开展碳排放交易，取消免费配额，推行配额拍卖制度。到2030 年年底，将草原碳汇(3)(4)、湿地碳汇交易纳入CCER，将重点排放单位CCER 购买碳信用的比例最多提高到20%。完善奖惩制度，制定中国标准，对接国际市场。

发展完善阶段。重视基于以自然为基础的气候变化解决方案，扩大交易对象。到2060 年，扩大碳汇交易的范围到陆地生态系统，除森林、草原、湿地碳汇外，还包括开展通过生物碳、碳捕捉、碳封存等形式固定的碳汇交易，放开CCER 购买碳信用比例限制，发布区域标准，引领国际市场

（七）建立健全林业碳汇交易的五大机制：评估、登记、监测、交易、监管

林业碳汇交易面临碳汇的计量核算和森林碳汇定价两大难题。根据《联合国气候变化框架公约》对碳汇的定义和国际碳排放权交易的规则，目前，能够交易的碳汇是按照被批准的方法学开发的林业碳汇项目所产生的净碳汇量，即项目减排量，等于项目碳汇量减去基线碳汇量和泄漏量。并且项目要具有“额外性”和“人为性”(1)[33]。以CCER 认证为例，林业碳汇项目开发的林地需符合一定的方法学，对造林、再造林、森林经营活动有严格的界定(2)。例如，实施造林项目活动开始的日期不得早于2005 年2 月16 日(3)；项目周期最短为20 年，最长不超过60 年；增加森林碳汇的主要森林经营活动包括结构调整、树种更替、补植补造、林分抚育、复壮和综合措施，等等；实施森林经营项目活动开始的日期不得早于2005 年2 月16 日。固碳释氧是森林最重要的生态系统服务之一，然而，忽视异养呼吸将高估森林生态系统固碳释氧的服务价值。因此，必须将物质循环过程与生态系统服务评估相结合，以降低评估结果的不确定性、提高生态系统服务的评估能力[36]。森林生物量可通过直接测量（例如，收获法）和间接估算（生物量模型）两种途径得到，前者虽然准确度最高，但对生态系统的破坏性大且耗时费力；后者包括相对生长关系和生物量—蓄积量模型、生物量估算参数及3S 技术，等等[37]。森林碳汇的定价方法可归纳为两大类，一类是通过直接的方式反映森林碳汇价值，称为直接定价法。直接定价法又可划分为三类：造林成本方法、边际成本方法和蓄积量转换方法。另一类是通过某些间接方式反映森林碳汇的价值，再对其价值进行定价，称为间接定价法。间接计算方法主要包括成本分析法、碳税率法、影子价格法以及期权定价法。目前直接定价法应用较多[38]。

林业碳汇交易还面临影响因素多、交易成本高两大问题。林业碳汇交易的影响因素包括市场因素（供求状况、国际碳交易价格、参与者的议价能力），自然因素（交易成本、土地利用的机会成本、替代品的选择），技术因素（风险评估能力、产品创新能力、计量能力、节能设施的利用能力），经济因素（经济发展状况、物价水平、利率水平），政策因素（国际减排协定、国内减排政策），等等。众多影响因素共同导致交易成本的提高，阻碍碳汇交易市场的进一步繁荣和发展[38]。

建议进一步建立健全林业碳汇交易的五大机制：评估、登记、监测、交易、监管。成立专业评估机构，建立专门登记部门，从多圈层角度出发，自主构建气候变化监测指标系统，研发温室气体监测与核查的手段和平台[39]，完善碳汇交易程序，加强第三方监管力度，明确市场交易的主体和客体，设计和使用标准化合同，确定计量核算和定价方法，消除负面影响，降低交易成本，培育中介和咨询组织，为碳汇交易的健康发展提供保障。

（八）发挥林业碳汇交易在生态产品价值实现和乡村振兴战略中的作用，完成由量到质的飞跃

《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出要推动生态资源权益交易，鼓励通过政府管控或设定限额、探索绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式，合法合规开展森林覆盖率等资源权益指标交易。健全碳排放权交易机制，探索碳汇权益交易试点。要完善纵向生态保护补偿制度，探索通过发行企业生态债券和社会捐助等方式，拓宽生态保护补偿资金渠道。碳汇项目开发实际是创造生态产品并实现生态价值的过程，林业碳汇需要按照规定的方法学要求进行林木培育，林木众多的生态功能价值以碳汇的形式确权，最后通过碳汇市场交易实现生态产品价值[40]。

《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出推动市场化多元化生态补偿，建立健全用水权、排污权、碳排放权交易制度，形成森林、草原、湿地等生态修复工程参与碳汇交易的有效途径，探索实物补偿、服务补偿、设施补偿、对口支援、干部支持、共建园区、飞地经济等方式，提高补偿的针对性。碳汇项目符合乡村振兴战略产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，可以发挥自然资源多重效益，健全生态保护补偿机制，更好地落实农地和林地“三权分离”政策，体现森林的多功能性，发挥森林的多重效益，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家。

开启全面建设社会主义现代化国家新征程，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，不仅要以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系；同时，要共促人与自然和谐共生，共同构建人与自然生命共同体。实现生态美、人民富是生态文明建设和美丽中国的基本要求，也是林业现代化的终极目标，开展林业碳汇交易正是实现兴林富民的一个良好的途径，可以平衡保护和发展的关系。因此，要进一步发挥林业碳汇交易在生态产品价值实现和乡村振兴战略中的作用，充分利用国家重大惠林政策，完善林业碳汇交易的供求机制、价格机制、竞争机制、融资机制和风险保障机制，提升森林质量，提高碳汇供给，完成森林增长由量到质的飞跃，助力碳中和目标顺利实现，开创人与自然和谐共生新境界。

五、结语：中国为创建碳汇市场作出世界表率

过去几十年，中国不仅创造了举世瞩目的经济奇迹，同时也创造了令世人瞩目的绿色奇迹，在发展中国家中率先实现从森林赤字走向森林盈余，成为当今世界最大的新增碳汇国，在应对全球气候变化的行动中作出重大贡献[4]。与此同时，为中国创建世界最大的碳汇市场提供了基础性、长期性、可持续性条件，也为世界及各国利用林业碳汇作出表率。

为此本文提出：明确碳汇的法律地位，清晰界定碳汇交易的范围和对象；坚定碳汇交易的方向，不断完善碳排放权交易市场，重启CCER 自愿碳汇交易市场，打造中国碳交易标准体系；加大公共投资力度，探索不同区域之间、不同流域、不同部门之间的碳汇交易机制；鼓励企业利用数字信息技术，开展灵活多样的碳汇公益活动，采用PPP 等模式，探索政府和社会力量合作开展碳汇林业的新模式；按试点、整合、巩固、提高、完善五阶段推进；建立健全林业碳汇交易的评估、登记、监测、交易、监管五大机制；发挥林业碳汇交易在生态产品价值实现和乡村振兴战略中的作用。

可以预期，一旦建立全国及地方林业碳汇市场，会使我国每年新增的森林碳汇量（1.5 亿吨碳当量），将来至少产生上百亿元的交易量，到2030年交易量累计额可突破上千亿元，如此进入“林业投资—林业增长—碳汇增加—碳汇交易—林业投资”的良性绿色发展循环，成为林业可持续发展的新机制，进而为世界特别是发展中国家提供绿色发展、绿色投资、绿色生态的新模式、新路径。